喜忧参半!文在寅力推“新南方政策”
周 远
东大国际战略智库
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本文2019年11月29日发表于东方网,作者为东方智库首席研究员、东南大学国际战略智库资深研究员

近期,韩国政治、外交、经贸大事不断,文在寅总统权衡利弊,审时度势,力推“新南方政策”,以期摆脱困境,取得突破。

图片说明:韩国总统文在寅主持韩国-东盟特别峰会(来源:韩联社)

韩国喜忧参半

韩国的“喜事”主要有两件。

一是韩国与日本紧张的经贸和安全关系暂时得以缓和,韩日两国领导人在曼谷的东亚峰会期间恢复见面,互示友好;韩国在最后一刻推迟了《韩日军事情报保护协定》的终止期限,日本投桃报李,暂时改变了对韩国的强硬口气,适当放松了对韩国的“限贸”措施,韩国得以从日本进口部分急需的半导体材料。

二是东盟十国领导人在近日齐聚韩国,举行韩国-东盟特别峰会暨第一届韩国-湄公河流域国家峰会,文在寅与到访的东盟各国领导人相继举行会谈,全力推进他在任内所提出的“新南方政策”。会议隆重热烈,规模盛大,一时间,韩国俨然成了东南亚政治、经济交流与合作的中心。

韩国的“忧事”也主要是两件。

2017年5月10日,文在寅当选韩国总统并于当日宣誓就职。韩国宪法规定,总统任期5年,不得连任。目前,文在寅执政的任期过半,但无论是内政外交还是经济贸易,都面临一大堆难题,如果处理不好,对其后半程的执政会带来很大不利。其中能否提振韩国经济贸易,尤为关键。明年的韩国议会大选即将来临,对文在寅来说将是一大考验。

韩日关系矛盾交织

韩日虽同属美国在东北亚地区的军事盟国,但韩日关系向来错综复杂,历史矛盾与现实争端交织。两国关系好一阵、坏一阵,风波不断的重要原因在于当年日本侵占、奴役、压迫朝鲜半岛,对半岛人民犯下了滔天罪行,尤其是1910年日本公然吞并朝鲜半岛,实现所谓“日韩合并”,并在二战中强征大批韩籍劳工和慰安妇,极大地伤害了半岛人民,留下了无数的后遗症。当年的历史问题不时发酵,触动着当下韩日关系的敏感神经。

冷战时期和冷战结束之后,在美日韩军事同盟关系的压力和带动下,韩日关系有所改善。1965年6月22日,日本佐藤政府和韩国朴正熙政府在东京签订了两国基本关系条约,基于该条约,韩日实现了邦交正常化,双方正式建立了大使级外交关系,两国间原先缔结的不平等条约全部失效,日本向韩国提供资金总额约8亿美元的无偿及有偿贷款。

日方坚持认为,日本付出的8亿美元中已经将对韩战争赔款问题(请求权)彻底解决,但实际上当时的韩国并未将相关的款项支付给受害人,而东京认为这与日本无关。2015年,朴槿惠当政时,韩日签署了《韩日慰安妇协议》,日本坚称有关韩国慰安妇的问题也解决了,但韩国多数民众强烈呼吁废除该协议,认为日本并未对当年的侵略奴役的历史真诚道歉和彻底赔偿。

文在寅上任后,出于国内舆论压力和内政需要,在韩日历史问题和对日政策上有所变化,公开就前任政府与日本达成违背受害者意愿的《韩日慰安妇协议》向受害者致歉,并在会见到访的日本首相安倍晋三时明确表示,韩国上届政府与日本签署的《韩日慰安妇协议》让韩国受害者和国民无法接受。于是,韩国国内除了强烈要求废除《韩日慰安妇协议》外,又接连出现了民众、企业和法院一致要求日本对二战时强征的韩国劳工进行赔偿事件,且越闹越大。

日本因此对文在寅政府非常不满,甚至指责韩国政府暗地里挑唆和支持韩国民众的反日行为,激化韩日矛盾,恶化韩日关系。日方认为,韩日两国已经就“慰安妇”问题达成协议,两国间的协议不应受到韩国政府更替的影响。

由于两国政府各持己见,韩日关系不断激化。今年7月初,日本政府开始对韩国实施反击行动,决定修改日本《出口贸易管理令》,将韩国从日本政府的贸易“白色清单”中移出。韩国政府以牙还牙,随即宣布对日本采取对等的经贸报复措施,并决定不再延续韩日《军事情报保护协定》。

韩国对日经贸事关重大

但对韩国而言,韩日经贸关系事关重大。韩国经济以出口为主,其中半导体产品是近年来韩国出口的支柱。尽管韩国不承认,但事实上韩国在经贸特别是半导体产品的出口方面,无论是原料、技术还是产业层面,都居于下游状态,因此对日依赖不小。

日本拿准了这一点,一开始就对韩国实施高纯度氟化氢、光刻胶和含氟聚酰亚胺三种半导体原材料和显示屏的禁运,而仅仅这三种基础性半导体材料,韩企对日本的依赖度就分别达到43.9%、91.9%和93.7%,由此给韩国的高科技产品生产和出口带来了很大压力。

这几个月来,虽然韩国在半导体出口方面依然保持了基本平稳,甚至略有增长,但据报道有关企业主要是靠原有库存在运作,部分产品改从其他国家和地区进口,但这样做终究不是长远之计。最近一年多来,韩国经济在世界经济贸易大环境下本来就出现下滑,如果韩日经贸关系稳不住,则韩国经济必受进一步打击。

不打不相识。最近几个月来,韩国一方面加大国产化努力,同时也与日本改善关系,文在寅多次亲自出面,呼吁韩国国民保持理性,不要激化韩日矛盾。当然,日本对韩国也有不少依赖,尤其在半岛军事情报共享方面,日本离不开韩国,因此也不想与韩国彻底闹僵,只是想给韩国点儿颜色看看。

首尔多次求助美国予以调停,美国心态复杂。在经过几个回合后,盟友还是盟友,韩日关系出现了暂时的和缓。但美国不会白做调解人,美国对韩国有自己的算盘和要价。有些情况已经表露出来,但更大的算计还隐藏着。但对文在寅政府来说,缓和与日本的关系,至少可以在经贸上暂时松一口气。

当然,文在寅也必须照顾到韩国国内的民众情绪与社会舆论,因此在与日本关系的改善方面,依然是走一步看一步,无论在言论上还是行动上,都表现出留有进与退的余地。但有分析认为,今后一个时期的韩日关系,在大概率上将趋向缓和,因为美国作为美日韩军事同盟的盟主,不会让韩日盟友关系破裂,坏了美国的大事。但韩国经过一系列波折,对这种付出太大、受制太多的军事同盟关系,也越来越感到心灰意冷。

然而,朝鲜半岛始终动荡不定的局势,又让韩国离不开美国和美日韩军事同盟。半岛局势成为文在寅政府最大的纠结之一。

文在寅执政以来,曾分别高调推出其“北向政策”“南向政策”。对韩国来说,其中任何一个方向的政策取得进展,都可大大改善韩国的外交地位和经贸环境,但文在寅的“北向政策”显然绕不开朝鲜。出于多种需要考虑,文在寅一直在积极推动半岛紧张局势的缓和及美朝关系的和解,但受制于美韩军事同盟关系和其政治立场,其一系列言行乃至动机,一直受到平壤方面的怀疑和指责。

目前的美朝关系,依然处于僵局,因为美国国内政局波动,和谈与签署终战协定的希望变得更加渺茫。但平壤早已明确警告,如果美国领导人不识时务,依然顽固采取敌视朝鲜的政策,或者总是只说不做,朝鲜就要采取自己的行动了。朝鲜给美方的截止时间是今年年底。

眼看半岛局势又起风波,文在寅在推进“北向政策”方面恐怕已经心灰意冷,于是把两大方向的进取政策收缩为立足于“南向政策”。这次文在寅积极运作,把东盟十国的领导人(柬埔寨派出副首相兼外交大臣布拉索昆代替洪森首相与会)全部请到了韩国釜山,举行韩国——东盟特别峰会暨第一届韩国-湄公河流域国家峰会。

从韩国的报道看,这两个峰会取得了一系列成果,会上签署了《韩国-东盟关于构建和平繁荣伙伴关系的联合声明》和《韩国和东盟特别峰会联合主席声明》。对韩国来说,最为看重的是三点:

一是据韩联社报道,东盟国家领导人在峰会期间,纷纷对文在寅在推动朝鲜半岛无核化与永久和平方面所作的积极努力给予了肯定和积极评价;

二是东盟国家支持以和平方式实现朝鲜半岛无核化与永久和平,表示将积极利用东盟主导的地区协商机制等,促进对话与合作,为区域永久和平与安全稳定作出贡献,并称东盟国家已做好了为此发挥建设性作用的准备;

三是韩国将利用其经济、投资、技术等优势,与东盟国家和湄公河地区国家开展深度合作,全面推进双方的经贸合作关系。有分析认为,在国际和地区大环境,以及日本对韩“限贸”等外部不确定性加剧的情况下,韩国期望通过外交和市场的多元化,分散外交、经贸风险,寻找新突破口和增长动力。

据首尔宣布,韩国与东盟的双边贸易额,已从2016年的1190亿美元增长至2018年的1600亿美元,互访的游客总量已达1100万人次。文在寅预计,在此次两个峰会举办后,韩国与东盟国家的经贸合作将出现跨越式的发展。

韩国尤其希望东盟国家能在半岛问题上发挥更多作用。目前,东盟十国大多与朝鲜和韩国都保持着外交关系,在美朝关系不能突破的情况下,如果东盟国家愿意承当更多责任,发挥更多作用,无疑是首尔所期待的。

文在寅就任总统以来,在韩国与东盟国家的关系发展上动足了脑筋,花费了很大精力。文在寅上任伊始,就向东盟国家派遣了特使,在两年半时间里完成了对东盟十国的出访,其声称韩国与东盟关系正在外交、经贸、文化交流、人员往来等所有领域,以前所未有的速度快速发展。

韩国与东盟国家加强合作关系,显然将有利于韩国在韩日关系、韩美关系中的地位。但文在寅能否如愿,依然是个问号。

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