杜特尔特果敢作为,美菲关系将如何演变?
浦 江
东大国际战略智库
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本文2020年2月13日发表于东方网,作者为东方智库研究员、东大国际战略智库研究员

太平洋并不太平,仅仅美国与菲律宾的关系就时常风波迭起,特别是杜特尔特在2016年6月30日宣誓就任菲律宾总统以来。美国试图拉拢或施压菲律宾站在美国一边,但杜特尔特自有主张,不可能跟着美国的指挥棒转。

视频截图来源于北京电视台

2月11日,菲律宾正式通知美方,将终止两国于1998年签署的《访问部队协议》,该协定的终止将在180天后生效,除非双方同意继续保留。当菲律宾外交部把这份照会送达美国驻菲律宾大使馆时,美方感到很吃惊。正在布鲁塞尔参加北约会议的美国防长埃斯珀,闻讯后对记者表示,“我们昨晚才接到通知,我们还要消化一下”。但他认为,菲律宾的决定与美菲的双边努力以及地区盟友的集体努力背道而驰。

美菲关系非同一般

美国与菲律宾的关系,可以追溯到很久以前。由于菲律宾在太平洋地区的特殊战略地位,历史上美国一直试图把菲律宾变为自己的殖民地,阻挠菲律宾的民族独立和解放,同时不断在菲律宾培植自己的势力。

二战结束后,美国通过结盟、建立军事基地等方式,确立了在亚洲的霸权地位。菲律宾作为美国在亚洲的盟友,因经济重建及冷战时期安全防卫需要,其对美国政治、经济与军事有着较高的依赖。

1946年,菲律宾首任总统曼纽尔-罗哈斯与美国政府签订了《美菲军事协助条约》,同意接受美方的军事援助。1947年3月14日,美国与菲律宾在马尼拉签订了《军事基地协定》,占用菲律宾23处陆海空基地,使用期限99年,根据需要可增加和开辟新的基地,在基地内美国军人享有广泛的治外法权和免税权等。

上世纪50年代,美国出于冷战需要,进一步加紧对菲律宾的拉拢和控制。1951年8月30日,美菲两国在华盛顿签订了《美菲共同防御条约》,条约规定缔约双方将以“自助和互助”的方式保持并发展“抵抗武装进攻”的能力;缔约任何一方遭到“武装进攻”时,缔约双方进行协商,采取行动“对付共同的危险”。

1998年,美菲两国签署了《访问部队协议》。

本世纪以来,美菲两国于2002年签订了相互后勤支援协议。2014年美国在奥巴马当政时期,又与菲律宾签署了《加强防务合作协议》。此外,美菲之间还有别的协定,美其名曰合作,实际都是美国加紧对菲律宾的控制和利用。美国一直认为,美菲关系尤为特殊,在某种程度上较之美国与日本、韩国的军事安全盟友关系,还要全面、深入、厚实、坚强。

在2016年杜特尔特当选为菲律宾总统之前,菲律宾历届政府,至少在表面上显示出非常强烈的亲美色彩,美国希望菲律宾扮演美国在太平洋地区、印太地区和印太战略中的大跳板和“马前卒”角色。

《访问部队协议》的重要性

此次杜特尔特总统提出要终止的《访问部队协议》,虽非美菲两国之间的主要战略合作协议,但因其涵盖了很多具体和实质性的内容,对美菲关系具有特殊意义。

一是该协议规定了美方军人、军事相关人员以及军事装备进入菲律宾的条件、活动范围以及可获得的便利,也即美方所有军事及相关人员和装备要想进入菲律宾,都受到该协议的限定和制约。

二是在该协议下,美菲商定了很多军事活动和合作项目。如果最终废除该协议,今年美菲盟约下的300多个军事交流活动,包括所有的接触、所有的航行自由行动、所有的联合军事演习、所有的联合军事训练,以及美国军人在港口、地面、空中的各种活动,都不得不停止。

三是在美国加紧推进印太战略和南海干涉战略的新形势下,美国更需要菲律宾这个战略要地的支撑保障。如果失去了这一核心支撑和保障,美国的印太战略的推行将大打折扣。

杜特尔特“反出牌”的导火索

此次杜特尔特果断决定与美国终止已存续22年的“访问部队协议”,有多种因素,但导火索是今年1月,华盛顿以“践踏人权”为由,取消了菲律宾参议员罗纳德·德拉罗萨的赴美签证。而罗纳德·德拉罗萨并非一般的菲律宾参议员,他被认为是杜特尔特的忠实盟友和铁杆助手,多年来坚决站在杜特尔特一边。尤其在2016年杜特尔特刚上任就坚决发起大规模的扫毒行动的关键时刻,当时担任菲律宾国家警察总监的罗纳德·德拉罗萨,全力贯彻执行杜特尔特政府打击毒品犯罪的政策,抓捕了大批犯罪嫌疑人,并对毒品等犯罪嫌疑人果断出手,将大批嫌疑人处以极刑。据报道,约有2500名毒品犯罪嫌疑人被处死。

美国取消罗纳德·德拉罗萨的赴美签证,显然是敲山震虎,目的是施压强硬的菲律宾领导人软化反美立场,放弃与其他大国日益深入的合作,和美国站到一起,因为美国现在正需要他。至少不能让杜特尔特跑到美国的对立面。

但杜特尔特不理美国这一套,在华盛顿拒绝罗纳德·德拉罗萨的赴美签证后,杜特尔特怒不可遏,限令美国在1个月内恢复罗纳德·德拉罗萨的赴美签证,但同样极其强硬,并在年初亲自下令斩首伊朗伊斯兰革命卫队高级指挥官苏莱马尼的特朗普总统,及其坚定支持者美国国务卿蓬佩奥,显然也不会在杜特尔特的威逼下轻易改变决定。据报道,截至目前,美国官员没有对菲律宾总统的要求公开回应。

但华盛顿为了缓和关系,邀请杜特尔特今年3月前往美国,参加在美国拉斯维加斯举办的东盟国家首脑峰会,杜特尔特早看透了华盛顿的把戏,表示拒绝赴美参会。杜特尔特在2月10日晚间发表的演讲中说,特朗普总统想挽救这份协议,但是他拒绝了。杜特尔特指责美国干涉菲律宾的事务,包括敦促菲方释放反对派参议员德利马。德利马被控卷入非法毒品活动,但他本人坚决驳斥这一指控,称这是当局旨在压制异议人士的捏造指控。

华盛顿对菲律宾两名参议员采取截然不同的立场态度,导致杜特尔特不得不“反出牌”,决定终止美菲《访问部队协议》。

美菲矛盾的真实原因

其实,美菲在扫毒问题、人权问题、德拉罗萨签证问题和释放德利马等问题上的争执,都不过是表面文章。以人权问题为例,众所周知,美国在国际人权问题上奉行的是“双重标准”,这在中东和拉美地区国家屡见不鲜,连美国国内对此都有强烈批评。美国在真正关心菲律宾的人权问题吗?显然不是,它是在以此说事,试图以此打压与美国越来越疏远的杜特尔特总统。

自从杜特尔特上任以来,美国与菲律宾的关系日渐疏远。华盛顿对杜特尔特一直采取拉拢与施压并重的两手,但以拉拢为主。这些年来,美国也确实给了菲律宾不少援助,据菲外长洛钦透露,仅在2016年至2019年期间,美国就向菲律宾提供了5.5亿美元的安全援助。但这些援助大多用在了美国要求的军事安全方面,落实到菲律宾经济社会发展和民生领域的不多,在马尼拉看来不实惠。

杜特尔特以个性鲜明、风格强硬著称。在菲律宾国内,他有自己的追求和需要。在地区和国际事务中,杜特尔特有自己的观察、思考与判断。

总体看,杜特尔特谋求菲律宾的独立自主、国家发展、经济富强、民生改善,注重菲律宾国家利益和民族利益,而不愿盲目追随美国,充当美国地缘政治、印太战略和南海干涉政策的帮手,他认为这毫无意义,也对菲律宾的国家利益和安全非常危险。即使在军事上,马尼拉认为美国给菲律宾提供的也只是一些落后的军事装备,杜特尔特看不上。

杜特尔特的6年任期到2022年6月30日截止。自他上任以来,菲律宾的经济比较稳定,但发展势头不够强劲,而周边的越南、柬埔寨等东盟国家,则经济持续增长,科技创新不断,投资不断加大,这对菲律宾的压力不小。

据报道,由于国内外多种因素,菲律宾2019年的经济增速创下了8年来的新低,GDP的增速仅为5.9%,远低于前几年。菲律宾急需加快基础设施建设,扩大对外贸易,大幅度增加出口,改造国内落后工业。但这些都需要大量投资,有对外出口市场,而靠美国是不可能实现的。

杜特尔特不仅是个强硬派,更是一个精明务实的领导人。这些年来,他与东盟国家和中国等周边国家积极发展和改善关系,使菲律宾获益匪浅。据日经新闻报道,菲律宾2018年对中国的香蕉出口量达到了116.6万吨,超过了此前霸占这一位置30年之久的日本,2019年继续保持了这一好势头。

在投资和基础设施建设领域,中国已成为菲律宾不可或缺的发展伙伴。据菲律宾官方统计,2018年中国对菲律宾的投资总额多达487亿元人民币,同比暴增8364%。这些实实在在的互利合作利益,杜特尔特看得见摸得着,菲律宾民众更是乐见。而美菲军事同盟关系和协定,只会给菲律宾招来风险乃至战祸。

美菲关系将如何演变

尽管杜特尔特果敢出牌,不惧美国,但从历史和现实的情况分析,很难说美菲关系将因此而发生根本性的逆转。马尼拉虽然表示将单方面退出美菲《访问部队协议》,但注意它留了一句很关键的话:“除非双方同意继续保留”。也即双方愿意或者说其中的一方强烈要求继续保留,并因此而作出某种妥协让步,该协定在180天后还将延续。

毕竟,这180天时间不长但也不短,美菲双方都有足够的第二招出手时间和机会,都会在此期间竭力博弈,双方所要争取和维护的是各自的利益和权益。如果美国认为需要,以某个名义随时恢复对德拉罗萨的赴美签证易如反掌,而对于释放德利马,华盛顿也不过是说说而已,同时对杜特尔特来说,可操作的空间也很大。

毕竟,美国出于自身利益和印太战略利益需要,会权衡利弊,不会轻易与杜特尔特彻底闹翻。美国国防部长表示对菲方的决定要“消化消化”,含义很深。无论是马尼拉还是华盛顿,都知道彼此分手的利弊与要害,也对各自的真实心理与需求心知肚明。

毕竟,美国在菲律宾苦心经营了60多年,在菲律宾政界、军界、商界和社会各阶层,都培植了广泛扎实的基础和众多亲美派,这对杜特尔特不无掣肘。菲律宾参议院的部分议员已经公开表示,杜特尔特对外终止协约,必须事先经过参议院的审议批准,否则将是违法的,无效的。

虽然目前杜特尔特通过“反出牌”,掌握了主动,但也可能因此面临各种压力。而华盛顿虽然被猛击一掌,但它也不是没有反击的能力和资源。在杜特尔特剩余的执政时间内,美菲关系的波动将是大概率,但美菲之间根本性质的演变则未必。

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